Wednesday, February 19, 2014





 LA EDUCACIÓN MEDIA CHILENA:
HITOS EN SU MODERNIZACIÓN




El trabajo aporta consideraciones relativas al complejo de fuerzas que coinciden en la formulación de políticas para el proceso modernizador de la educación media chilena. La lógica interna de la decisión política en educación es vista en términos de solución de tensiones, transacciones o negociaciones que han ido más allá del sector educativo. El análisis del trabajo se realiza en el ámbito de cruce de dos categorías. La primera formada por cinco ejes de la dinámica del proceso modernizador de la educación media: calidad, técnico/pedagógico, expectativa social, paradigma de cambio y actores. La segunda categoría por siete “hitos” históricos: la reforma “alemana” de fines del siglo XIX; los cambios institucionales de finales del primer tercio del siglo XX; la “renovación” del liceo de los años 1950; la reforma Frei-Gómez Millas; la “propuesta”, Escuela Nacional Unificada (ENU) durante el gobierno de la Unidad Popular; el nuevo paradigma de educación pública, establecido durante el régimen militar; y la educación media durante el inicio del proceso de transición democrática.




Introducción

Las realizaciones de política educativa son la resultante de la interacción de múltiples variables propias del campo educativo y externas a él, composiciones de fuerzas, coyunturas, tensiones. Este trabajo intenta aportar al actual debate sobre el desarrollo y sentido del proceso modernizador de la educación media chilena con algunas consideraciones relativas al complejo de fuerzas coinciden en las formulaciones de políticas para el sector. Se busca exponer la lógica interna de la decisión política en educación en términos de solución de tensiones, transacciones o negociaciones que, siempre, han ido más allá del sector educativo propiamente dicho. Este aporte a la reflexión pretende también ayudar a establecer una visión de conjunto que permita encontrar elementos para diseñar estrategias racionales de desarrollo de una política educativa específica para el nivel de enseñanza media en un momento histórico singular: el retorno a la institucionalidad democrática.

Para estos efectos descriptivos se han ideado cinco ejes estructurantes de la dinámica del proceso modernizador de la educación media. La concepción de estos ejes es arbitraria aunque se origina e inspira en la actual discusión pública sobre el tema educativo. Así, el eje calidad abandona el ámbito exclusivo de la teoría educativa para incorporar más bien el importante efecto operacionalizante que las imágenes de la identidad colectiva del país tienen sobre las nociones reales —vulgares y aún técnicas— de calidad educativa. También esta aproximación al eje calidad permite constatar la presencia de una constante en el desarrollo educativo nacional: la adopción de un modelo extranjero, una referencia foránea que, por el sólo hecho de haber sido aplicado en la educación de un país admirado o exitoso asume, en nuestro debate, funciones de la “verdad”, de conocimiento incontrovertible. Un segundo eje está constituido por los aspectos propiamente técnico/pedagógicos, cubriendo específicamente el aporte al debate que se hace desde el sector profesional o académico de la educación. Abarca también el efecto de las realizaciones previas en la educación nacional. Desde el punto de vista del sector educativo este es, naturalmente, el eje central. Desde el punto de vista de la formulación de políticas, no siempre ha ocupado ese lugar. Un tercer eje corresponde a un complejo heterogéneo de opiniones, creencias, expectativas que representan fuerzas o tendencias de grupos de interés o presión. Constituyen la demanda o expectativa social. En cuanto tal, son un, factor que afecta decisivamente las estrategias de política educativa de un gobierno. Desde el punto de vista del gobierno mismo tiene extraordinaria importancia práctica la noción que se posea de como se debe llevar a cabo el cambio que se desea implementar, tanto en términos de eficiencia como en relación al modo debido de hacerlo: el paradigma de cambio. Finalmente parece oportuno consignar una dinámica del proceso que tiene que ver directamente con quienes se involucran en él o son afectados en sus intereses por las consecuencias del cambio propuesto o realizado.

Este eje de los actores se utilizó originalmente para identificar más claramente la posición del personal docente en el proceso de cambio educativo; usualmente esta posición se asume como parte del eje técnico-pedagógico, pero su selección como un componente distinto de aquél ha probado ser iluminadora y permitir que la participación de otros actores no sea tratada como una anomalía o una intromisión. Los “hitos” seleccionados son más convencionales. Se han destacado los siguientes:

1) La gran reforma “alemana” de fines del siglo XIX;
2) los cambios institucionales de finales del primer tercio del siglo XX;
3) la “renovación” del liceo de los años 1950;
4) la reforma Frei-Gómez Millas;
5) la “propuesta”, Escuela Nacional Unificada (ENU) durante el gobierno de la Unidad Popular;
6) el nuevo paradigma de educación pública, establecido durante el régimen militar; y
7) la educación media durante el inicio del proceso de transición democrática.

Tal vez hubiera sido muy interesante haber destacado las importantes experiencias de “consolidación”: la proyección de las concepciones integradoras de la escuela primaria hacia la educación media en contraste con el movimiento de renovación de liceo, más tradicional en el sentido de más “liceano”. Estas tensiones al interior del eje técnico-pedagógico contenían un germen de auténtica reflexión académica. Sin embargo, al no existir en este momento una dinámica semejante al interior del campo educativo, ponerla de relieve fue considerada, en esta ocasión, un elemento más bien distractivo.

Del mismo modo, la inclusión de la propuesta de la ENU como un hito en la evolución de la educación media, se justifica más bien por lo ocurrido posteriormente en educación como reacción a esta propuesta ya que, en efecto, no tuvo oportunidad de superar esta etapa. Asimismo, los cambios acaecidos en la estrategia de desarrollo de la educación privada de Iglesia, como respuesta a los desafíos generados por los cambios en el contexto socio-político chileno, en particular la apreciación de la participación de la mujer en la sociedad moderna, merecerían, ciertamente, un espacio específico de reflexión. Una revisión de este trabajo debería incluir este punto. Sobra declarar, por obvio, que este es un ensayo inicial abierto a bienvenidas críticas.


Finales del siglo XIX (La reforma alemana)

La reforma “alemana” de la educación media chilena ocurrida a finales de 1880, puede ser considerada el primer intento orgánico de modernización de la Enseñanza Media Pública chilena. Ocurre tanto por la presión acumulada por el pensamiento educativo que se comienza a desarrollar en las escuelas normales chilenas, también de inspiración alemana y en la universidad, cuyo Consejo Universitario tenía las funciones de Superintendencia de Educación, como por la coincidencia de momentos históricos cruciales tanto para Chile como para Alemania. Chile, el gran triunfador en la Guerra del Pacífico tiene que redefinir su territorio que se ha expandido considerablemente, su producto crece espectacularmente y el Estado, con los nuevos ingresos del salitre dispone de recursos apreciables, es considerado poderoso: su marina de guerra constituye la segunda potencia naval del Océano Pacífico.

Por su parte, Alemania ha completado su proceso unificador anexando Alsacia y Lorena como consecuencia de su triunfo en la guerra contra Francia. La concepción de “sistema de educación pública” generado por Prusia a partir del siglo XVIII que fuerza notables avances en la teoría pedagógica puesta, exitosamente, al servicio de los propósitos políticos de unificación
1 sirven de preciso modelo para las demandas de un Chile triunfante, enriquecido y territorialmente expandido. Aun cuando las innovaciones teóricas o técnico-pedagógicas propuestas por esta reforma son realmente mayores, no se derivan de ella tensiones que hagan necesario someter los planteamientos novedosos a una negociación. Las reacciones a la novedad teórica son más bien interpretadas como reacciones de autodefensa de la universidad, por otra parte afrancesada, ante las iniciativas de un gobierno sometido a fuertes críticas. La digestión de la reforma en el medio educativo es lenta o extendida en el tiempo, producto tanto de la degeneración de los actos imitativos como de su natural e inescapable mestización y del caudal muy diferente de información que disponen las autoridades impulsoras de la reforma vis a vis quienes las deben poner en práctica o sean probables opositores.

Esta reforma instaura una educación “secundaria” con perfiles propios que viene a sustituir la noción de constituir una educación “preparatoria” de estudios profesionales de nivel superior que solían enturbiar la distinción entre liceos y universidades. Los liceos eran claramente elitistas y su formación era regulada desde el ejercicio de las profesiones liberales. La innovación responde a una teoría del conocimiento que exige conformar un plan de estudios común para toda la educación secundaria —la cultura general— en correspondencia con las disciplinas que conforman el conocimiento “culto”.

El desarrollo pedagógico de este enfoque requiere de especialistas en las disciplinas no de especialistas en las profesiones en que aplican las disciplinas. Así, no basta ser ingeniero para enseñar matemáticas o abogado para enseñar retórica o médico para enseñar anatomía. La matemática adquiere un valor en sí, como la historia, la gramática o la biología y no sólo como conocimientos aplicados al ejercicio de una profesión u oficio. Es necesario entonces formar un nuevo profesional para la realización de esta tarea: el pedagogo, el profesor especialista en la disciplina, nuevo profesional que comenzará a sustituir a los abogados, ingenieros, sacerdotes y médicos dedicados a la enseñanza.
2 Para formar estos nuevos profesionales se establece el Instituto Pedagógico, importándose de Alemania su concepción, su estructura, su arquitectura y. . . su personal. Se refuerza la aplicación de esta enorme novedad epistemológica con la contratación en Alemania de cuerpos completos de profesores de liceos que asumen la dirección y docencia de numerosos establecimientos educacionales en Santiago y provincias.3

El profesor secundario, el pedagogo, es el nuevo actor que comienza a incorporarse al escenario educativo chileno. Se forma en el Instituto Pedagógico con profesores alemanes o directamente en Alemania. Ocupa un espacio nuevo portado por él mismo. No hay tensiones ni contradictores, salvo en el plano de las expectativas sociales por el temor de los grupos tradicionalistas que la extensión de la enseñanza de las ciencias pudiera producir un efecto deletéreo en las creencias, un laicismo, un materialismo. Pero al mismo tiempo, la inevitable expansión del Estado para atender los requerimientos de funcionarios públicos para atender los nuevos territorios, simultáneamente con las nuevas oportunidades económicas crean presiones para una mejor distribución de la riqueza y el poder, el liceo asoma como esencial en el sostén de una sociedad meritocrática. Tampoco hubo tensiones relacionadas con las iniciativas del Estado en el campo educacional. La preocupación preferente del Estado por la educación está presente desde los albores mismos de la independencia; las grandes luchas con los sectores conservadores partidarios de la libertad de enseñanza parecen superadas. La Iglesia simplemente mantiene el dominio de sus propias iniciativas e instituciones educativas, pero no disputa realmente el dominio público ni abre un campo de lucha oponiendo su concepción de la educación desvinculada de problemas como la identidad y unidad nacionales que se encuentran en el corazón de las concepciones estadistas de la educación.


El primer tercio del siglo XX

Este período de enorme vitalidad está dominado por las reformas de finales de 1920: las reformas de los profesores. El profesorado (tanto normalistas como pedagogos) alcanza a través de organizaciones profesionales y político-gremiales, reuniones técnicas y congresos académicos un poder extraordinario. Los profesores plantean y consiguen afianzar institucionalmente al Estado Docente: la Educación Media se desprende del control directo del Consejo Universitario y para a ser administrada por el Ministerio de Educación que termina alcanzando una dimensión ministerial autónoma separándose del Ministerio de Justicia, Educación y Culto. Las reformas de esta etapa tienen marcados propósitos democratizadores. La bonanza salitrera provocó una aceleración de los procesos de urbanización y generó suficientes empleos como para que tuviera sentido la emergencia de una clase media que, naturalmente, encuentra serias resistencia en sus avances hacia una mayor participación en los nuevos recursos y en el poder. La crisis mundial que comienza a hacerse presente en el país no hace sino agregar gran frustración a estas tensiones.

Los profesores parecen seguir la estrategia de trasformar la teoría en doctrina al incursionar en la arena política y asumir liderazgos importantes en las posiciones de reforma social características de la época. Así, la obligatoriedad, la gratuidad y la universalidad de la educación vienen a constituir principios indiscutibles, aspiraciones absolutas de los educadores, metas portadoras del cambio social y del progreso universal. En términos prácticos, al privilegiar la captación de alumnos y su promoción en función de la expansión del sistema, descubren el carácter pedagógico selectivo y discriminado de la educación liceal (y sus escuelas preparatorias anexas) que ha vuelto a entroncarse desde el punto de vista académico, exclusivamente con los estudios superiores. Los profesores elevan a la categoría de principio la máxima articulación vertical, la integración entre las partes componentes del sistema educativo (específicamente apuntando a mejorar la conexión entre la escuela primaria pública y el liceo). Es para garantizar la consecución de estos principios que se centraliza en el Ministerio de Educación la administración de todo el sistema.

Se critica el efecto de “germanización” del liceo “alemán”, en especial su énfasis en la disciplina social, el acatamiento de la autoridad o del orden constituido. Apuntan a propósitos explícitamente democratizadores o de cambio social las iniciativas con las que se promueven la educación de la mujer y los sectores populares. Se intenta también que las diversas alternativas de educación laboral concentradas en el Ministerio de Fomento o en el Ministerio de Agricultura pasen al control del nuevo Ministerio de Educación. Se trataba de elevar a un nivel “educativo” las oportunidades de “capacitación”.

Se aprecian aquí los elementos de ruptura con el modelo “alemán” en vigencia. En éste no se encuentran las formulaciones que lo encaminen a una democracia, no es ése el contexto político alemán de la época. Allí, como en otros países europeos, el principio de igualdad legal de las personas no existía. El elemento ordenador de la sociedad, que aún persistía, tenía que ver con derechos diferenciados por nacimiento, condición o herencia y las formas educativas reflejaban esta situación de tal modo que el pensamiento de Dewey, aportando las soluciones que permiten compatibilizar las realizaciones educativas con un sistema social y político igualitarista o democrático, se trasforma en el lenguaje de los dirigentes educacionales chilenos. Además, el triunfo de Estados Unidos en la Primera Guerra Mundial termina por convertirlo en una auténtica potencia mundial y, por ende, en un legítimo referente de calidad.

El elemento tensional más notorio tiene que ver con las expectativas creadas por la educación como escalera de ascenso social. Desde los sectores conservadores se denuncia la empleomanía estatal, se ridiculiza las aspiraciones sociales basadas en el pseudo conocimiento entregado por el liceo y se teme por los destinos de la Nación entregados al arribismo y la mediocridad. Sin embargo la crítica no cuestiona la injerencia del Estado en la educación ni la competencia del Estado para gestionar el cambio; por el contrario parece afianzarse un paradigma jurídico de cambio: el cambio consiste en el instrumento legal que lo define. Allí en la Ley se define el deber ser indisputable. Las energías parecen agotarse por entero en su elaboración y en la lucha por su aprobación. La tarea de concreción de la Ley se resuelve “cumpliendo la Ley”, casi un automatismo que no requiere sino de la voluntad.


Mediados del siglo XX

En esta época, pos Segunda Guerra Mundial, aparecen dos modelos predominantes que sirven de guía a la discusión e iniciativas nacionales: Estados Unidos se afianza sin contrapeso efectivo como la fuente de conocimientos, en fondo y forma, en el campo educativo. Sin embargo, por la peculiar descentralización de su sistema educativo, aun siendo el modelo reconocido, se le imita por parcialidades. Se lo mira como el vecino “nuevo rico” que, gasta demasiado estridentemente en cosas. . . buenas. La lógica del conjunto se nos escapa. Además, Estados Unidos no tiene ya el contrapeso del pensamiento de una Europa devastada y convaleciente de la Guerra. Más aproximada a la tradición nacional de estrategias de progreso educativo sustentadas en doctrina de aceptación colectiva, útiles para guiar las realizaciones de un sistema centralizado, aparece la presencia creciente de los organismos internacionales, en particular UNESCO.

Estos organismos se generan y dinamizan como encuentros entre gobiernos, adoptando sus acuerdos también la forma doctrinaria mencionada antes. Por estas vías comienza también a generarse una internacionalización de problemas educativos: la explosión del conocimiento, la universalización de la escolarización. La cooperación internacional resultante permite la aparición de nuevos actores que aportan, con nueva y fuerte retórica, a la problemática del desarrollo educativo, es el caso de los planificadores y los economistas de la educación. En particular los primeros terminan constituyendo un aporte de refuerzo técnico a la gestión educacional del Estado: la planificación parece fortalecer la centralización, al menos requiere buenas estadísticas centrales. La economía comienza a demostrar las relaciones entre educación y desarrollo económico agregando a los polémicos argumentos políticos y morales en pro de la extensión de la oferta escolar, argumentos más objetivos de conveniencia: la formación del recurso humano de un país. El Estado chileno modifica la estructura del Ministerio de Educación siguiendo las recomendaciones internacionales, creando una Oficina de Planeamiento Integral de la Educación en la Superintendencia de Educación.

Durante este período de solidificación y tecnificación del Estado-docente, la educación secundaria aprovecha los hallazgos de los liceos experimentales para diseñar planes de renovación gradual del liceo chileno. Paralelamente, y en una difícil articulación horizontal con los liceos, se presencia una evolución de la enseñanza técnica desde entidades de capacitación y preparación laboral para la población de menores recursos, sin mucha conexión con procesos considerados propiamente educativos a un subsistema dirigido por el Ministerio de Educación y de duración similar a las humanidades liceales. El sostén pedagógico de este subsistema naciente lo proporciona el Instituto Pedagógico Técnico establecido en la Universidad Técnica del Estado. En esta etapa no se percibe con claridad la naturaleza de las contradicciones entre el marco teórico de los planes y programas de estudio referidos a las disciplinas en plena vigencia y las innovaciones de inspiración estadounidense que obedecen a una concepción escolar y epistemológica diferente. De hecho se intenta refundir ambos modelos en las propuestas de liceo único o liceos renovados intentando combinar alta calidad académica con atención a las diferencias individuales en un marco de “cultura general” preestablecido. Se entiende, al mismo tiempo, que la oferta educativa debe ser uniforme: el Estado no puede presentar alternativas que puedan implicar diferencias de calidad en el diseño; de ese modo se faltaría gravemente al principio de igualdad. Por esta razón, la única justificación posible para los liceos experimentales que se comienzan a abrir a imitación del Liceo Manuel de Salas, yace en el compromiso de extender sus hallazgos a “todo” el sistema.


La reforma Frei-Gómez Millas, 1964-1970

La reforma emprendida en este gobierno puede ser considerada como la culminación del paradigma estado-docentista de la educación pública. En el plano técnico pedagógico se resuelve la contradicción entre la concepción de planes y programas de estudio centrados en el conocimiento de las disciplinas y los propósitos expresos del sistema de centrarse en el estudiante, al decretar la implantación de los principios y métodos de la planificación curricular. A partir de las concepciones de Ralph Tyler (coordinador del movimiento de reforma de la educación estadounidense de los años 1930) los planes y programas oficiales vienen a ser una guía que requiere ser “filtrada” para atender la realidad local, las circunstancias y aun los modos de ser, la “filosofía” o cultura de una comunidad. Pero el currículum no se define en los límites de los planes y programas de las asignaturas sino que abarca todas las actividades que, con propósitos educativos, se realizan en el establecimiento escolar. Se cree facilitar así, en efecto, el movimiento del foco educativo desde las asignaturas y el conocimiento de las disciplinas hacia el estudiante y su desarrollo personal.

Para sostener este cambio y volver a recolectar orgánicamente la Educación Media con las fuentes efectivas de producción de conocimiento y reflexión, ajenas a la naturaleza de la burocracia ministerial o más allá de las posibilidades y propósitos institucionales de la Superintendencia de Educación, se crea el Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas.
4 Allí se institucionalizan dos nociones presentes en la “doctrina” educativa pública chilena: la necesidad de investigación y experimentación para fundamentar las innovaciones; y el perfeccionamiento profesional como actividad permanente. Simultáneamente se eliminan los obstáculos estructurales a la extensión de la escolaridad. La sustitución de la Educación Primaria de seis años de duración por una Educación General Básica de ocho años apuntó a la eliminación de las diferencias entre las escuelas “primarias” públicas y las escuelas “preparatorias” anexas a los liceos que, de hecho, constituían una estructura escolar selectiva en abierta contradicción con los principios igualitarios y democratizadores que constituían la doctrina oficial del sistema escolar público. En verdad coexistían dos sistemas escolares paralelos diferenciados fundamentalmente desde el punto de vista social.

En efecto, el “sistema liceal” se iniciaba con las escuelas preparatorias anexas a los liceos. Éstas, a través del desarrollo de diversos mecanismos de selección académica y social de sus alumnos, cumplían con la obligatoriedad de la educación primaria en menos de seis años. Sus egresados tenían garantizado el acceso a las humanidades de seis años de duración que, a su vez conducían al grado de Bachiller: la única puerta para acceder a la Universidad. En la Universidad se formaban los profesores de los liceos. Se podía caricaturizar este sistema como un enclave de la clase media. Por otra parte, la escuela primaria pública, de seis años de duración las escuelas urbanas completas y cuatro años las escuelas rurales, tenía un carácter fundamentalmente terminal. Sus programas de estudio suponían la incorporación al mundo laboral y, en consecuencia, estaban considerablemente enriquecidos: algunos contenidos correspondían a un segundo año de humanidades. Sus posibilidades de continuación de estudios los llevaban a las escuelas normales, las escuelas vocacionales
y técnicas y a los liceos. Los profesores de las escuelas primarias se formaban en las escuelas normales. De este modo también se podría caricaturizar este sistema como un enclave de clase baja y media baja.

El establecimiento de la nueva fórmula de ocho años de Educación General Básica permitió eliminar efectivamente las escuelas preparatorias anexas a los liceos
6 y de este modo establecer un sistema escolar realmente articulado de acuerdo a los principios que se consagraban en las leyes. Para completar la integración del sistema escolar se incorporan definitivamente a éste las escuelas técnico profesionales con sus ramas comercial, técnica femenina, industria y agrícola que pasan a constituir alternativa legítima de Educación Media abiertas no sólo al campo laboral sino también a la continuación de estudios universitarios. Sus programas de estudio, consecuentemente, comienzan a acentuar la formación general tendiendo las actividades de taller a formar parte integral de la formación general de los estudiantes.  Tanto para romper el enclave de clase baja y media baja, como para elevar el nivel de la formación del profesorado de primera enseñanza, se eliminan las Escuelas Normales, siendo sustituidas por la carrera universitaria de Profesor de Educación Básica. El acceso a la educación universitaria que tradicionalmente se hacía a través de un examen conducente al grado de Bachiller otorgado por la Universidad, remanente casi ritual de una función histórica de la Universidad de Chile, fue sustituido por un mecanismo de selección no conducente a grado académico alguno: La Prueba de Aptitud Académica.

Eliminados los obstáculos estructurales a la expansión de la escolaridad ésta inicia un proceso de crecimiento vertiginoso: en los seis años de este período presidencial se incorporan 600.000 alumnos nuevos al sistema. Para cuidar que la expansión cuantitativa no se hiciera en desmedro de los niveles de calidad se experimenta la creación de diversos servicios nacionales con clara función de retroalimentación y mantenimiento del sistema: los Servicios Nacionales de Evaluación, Orientación y Supervisión. También se experimenta con la regionalización administrativa del sistema.

Esta amplia reforma se enmarca en un contexto desarrollista con plena vigencia del modelo de sustitución de importaciones que nutre, especialmente, la argumentación de base para las modificaciones de la Educación Técnico Profesional. El modelo económico necesita no sólo obreros calificados, sino “mandos medios”, “técnicos de nivel medio” que posean una mayor capacidad de adaptación a las novedades de la producción en un mundo en acelerado cambio. También se fundamenta el cambio conducente a la expansión cuantitativa de la Educación Media en la necesidad de mejorar los niveles de la participación ciudadana en los asuntos públicos: la “promoción popular” es el correlato de política social que debe ser acompañado de un mejoramiento de los niveles escolares de la población.

En ninguna de las áreas de tensión se registran oposiciones. Se puede afirmar que las tensiones se mantienen en el plano interno, en el esfuerzo de moverse de una posición “A” a una posición “B”: la sociedad está aparentemente de acuerdo con los cambios que el gobierno propone, los actores tradicionales de la educación consideran que los cambios llevan a cabo los planteamientos doctrinarios. Aún, el referente de calidad elegido: Estados Unidos y la concepción curricular de Tyler, aparece engarzado en la tradición nacional de identificar —para la educación— el país de más prestigio como fuente de ideas de mejoramiento. En todo caso, frente a un nacionalismo realista el modelo curricular se presentaba como un mecanismo neutro: una frontera del conocimiento, que requería de suyas adaptaciones a la realidad chilena.


La propuesta de escuela nacional unificada (1970 - 1973)

Los tres años de gobierno de la Unidad Popular contemplan simultáneamente una aceleración de la expansión de la matrícula de la Educación Media recientemente reformada y una efervescencia teórica por desarrollar una propuesta educativa con raíces más profundas en la realidad nacional y acorde con el proyecto político gobernante. El resultado fue la organización de múltiples instancias de participación y una retórica encendidamente revolucionaria utilizada como argumento justificador para una propuesta que, desde el punto de vista técnico planteaba, en realidad, el perfeccionamiento de algunos aspectos de la reciente Reforma Frei-Gómez Millas referidos a una mejor representación de la sociedad chilena en los cuerpos consultivos superiores y una incorporación de los valores relacionados con el trabajo en la educación general a través de una vinculación activa con el mundo productivo.

La retórica revolucionaria, sin embargo, centró las tensiones en el campo de las expectativas sociales, donde las creencias acerca del efecto de la educación forma en la sociedad resultan operativas. En cierta forma se puede pensar que el lenguaje utilizado para describir la propuesta ENU respondía a una auto referencia típicamente estado-docentista en la que el monopolio de la propuesta produce una ilusión de atender a una demanda real, cuando simplemente se está escuchando el eco de la propia voz.

No es exagerado afirmar que la forma del debate en torno a la propuesta de la ENU haya terminado, para un sector de la sociedad, sirviendo de excusa justificadora para el golpe de Estado bien sea porque las disquisiciones ideológicas —difícilmente comprensibles para la mayoría— se concretaban en expresiones amenazantes para decisiones de clara tradición familiar, o parecían revelar la “verdadera” naturaleza de los objetivos revolucionarios. Se termina por creer en las imágenes publicitarias y ver al Estado chileno como un ogro totalitario dispuesto a devorar nuestros hijos, sin respeto por las personas y poniendo el acento sólo en lo colectivo.

Los referentes de calidad que se eligen (Cuba y República Democrática Alemana) son extremadamente interesantes, sin embargo no logran apreciarse como experiencias paradigmáticas. Resultan modelo de partido, de minoría y no de consenso. No son países con tamaño o prestigio suficiente para constituir un modelo indiscutido de calidad. La ideologización retórica de la Guerra Fría es otro de los impedimentos
.


Nuevo paradigma de educación pública, 1973-1989

La propuesta de la Escuela Nacional Unificada o, más bien la reacción frente a esta propuesta, constituye uno de los elementos que fundamentan o sirven para explicar tanto las motivaciones que condujeron a los cambios tan radicales llevados a cabo durante el gobierno militar, como la naturaleza de éstos. Otro elemento es el paradigma mercadista para la educación pública planteado por el Premio Nobel de Economía Milton Friedman, de la Escuela de Economía de Chicago, que sirve de referente internacional de calidad.

El gobierno militar retira el tema educacional del plano socio-político en el que se ubicaba con diferentes matices desde la misma independencia y que terminaba sosteniendo el consenso estado-docentista del país, retrotrayéndolo al plano personal, individual o familiar. Este es un planteamiento doctrinario que al mismo tiempo crea oportunidades para la aplicación del modelo mercadista y se ve reforzado por éste. Es necesario evitar que el Estado llegue a ser un Estado totalitario: la ausencia de distinción clara entre educación y adoctrinamiento, característica de los grupos conservadores o extremistas, hace ver al Estado docente como un Estado que propaga doctrinas dudosas que violentan la libertad de las personas o que introducen relatividad en los valores naturales o absolutos. En este ambiente el “mercado” constituye un medio, una herramienta compleja para proteger y promover la libertad personal.

La tarea del Estado es subsidiaria: actuar cuando la dinámica social (en general, el mercado) no pueda hacerlo. El Estado debe crear el mercado si éste no existe. Es decir, proveer recursos para que se pueda “comprar” educación y establecer reglas del juego para que se pueda “vender” educación. Los recursos para adquirir educación se trasfieren por medio de subvenciones a la oferta o la demanda. Se prefiere la subvención a la demanda. El establecimiento de reglas del juego apropiadas en una situación abundantemente normada, como es el caso de la educación en un estado-docente, equivale a una “desregulación”, es decir a la eliminación de las normas que entraban la oferta o que impiden que ésta varíe o reaccione con presteza a las preferencias de la demanda. Por otra parte la uniformidad u homogeneidad de la oferta es sospechosa de ocultar un monopolio, es decir no respetar las reglas de juego del mercado.

Por esto el contenido, por ejemplo: la calidad de la educación, la debe fijar el propio mercado. Los demandantes de educación, los clientes o consumidores de la educación, así como los empleadores
 deben poder ser determinantes en la definición de la calidad del producto educativo a través de la preferencia que muestren frente a las diversas alternativas que se ofrezcan. Así en este paradigma se esfuman las preocupaciones tradicionalmente americanas —de países nuevos, mestizos y mestizándose con fuertes flujos inmigratorios y poblaciones nativas— con la conformación de la unidad nacional, justificatorios de las características teóricas, no sólo políticas, que termina asumiendo el Estado-docente. También la equidad en educación obedece a criterios diferentes en un Estado subsidiario que utiliza la herramienta del mercado para redistribuir recursos. Desde el punto de vista del consumidor de la educación la equidad consiste en tener igualdad de oportunidades de selección de las alternativas ofrecidas. Desde este punto de vista, el cobrar por los servicios viene a constituir un acto de equidad pues permite que los que tengan paguen y que se subvencione sólo a los que realmente no puedan pagar. Desde el punto de vista de los oferentes de educación, la equidad consiste en el establecimiento de reglas de juego, reglas de competencia, iguales para todos.

En síntesis, de acuerdo al pensamiento de Friedman, el mecanismo de mercado debería producir un efecto positivo en la dinámica de cambio y progreso cualitativo de la educación. Cuanto más libre el mercado, mejor. El Estado debe limitar su papel a cuidar de la equidad subvencionando a los que no tienen para que éstos puedan también elegir la alternativa de educación que prefieran. Este procedimiento supone una decisión inteligente del consumidor de educación que al dejar de comprar educación de mala calidad, terminaría por eliminarla del mercado.

Las medidas de política educativa del gobierno militar fueron consecuentes con estos planteamientos:

1) Se desregula el sistema curricular. De planes y programas uniformes, rígidos y obligatorios se pasa a planes y programas con áreas electivas; se establecen mecanismos para la aprobación de planes y programas propios de los establecimientos; en Educación Técnico Profesional se establecen mecanismos descentralizados para la aprobación de nuevas especialidades técnicas propuestas por los liceos.

2) Se desmantela el Ministerio de Educación reduciendo sus tareas y restringiendo su autoridad: se traspasaron todos los establecimientos escolares a sostenedores privados o municipalizados; se redujo o eliminó la capacidad institucional para hacer aportes (materiales o inmateriales) distintos de la subvención a los establecimientos.

3) Se establecen sistemas de medición de logros escolares con el propósito fundamental de informar objetivamente al “consumidor” de educación.

4) Se impone un modo único de distribución de los recursos fiscales: la subvención a la demanda. Bajo la forma de la Unidad de Subvención Educacional se establece una función objetiva (“trasparente”) de asignación de recursos, vinculándolos exclusivamente a la captación de estudiantes. La única excepción la constituyen unos 70 liceos Técnico-Profesionales para los que se establece una subvención a la oferta y un régimen de administración delegada, por el cual el Estado no trasfiere la propiedad de esos establecimientos sino que son entregados en concesión a corporaciones creadas al efecto por grupos empresariales de larga tradición como la Sociedad de Fomento Fabril, la Sociedad Nacional de Agricultura o la Cámara de Comercio.

El nuevo paradigma de educación pública afecta singularmente el ejercicio de la profesión docente. El Profesor de Estado no tiene más sentido: el Ministerio de Educación no administra más escuelas o liceos y, deja de ser el “patrón” de los profesores. Estos constituyen simplemente la variable de ajuste “trabajo” en la función de producción de la educación y sus remuneraciones deben estar regidas por el mercado. Según el modelo mercadista la forma de remuneración y contratación de los profesores fiscales (escalas nacionales de sueldos, propiedad o interinado de cargos, aumento de remuneraciones por años de servicio, inmovilidad funcionaría, asignaciones especiales por lugar o condiciones de trabajo, por posesión de títulos habilitantes para el ejercicio de la docencia, por cursos de perfeccionamiento, etc.), eran un error, una aberración teórica pues constituían incentivos “perversos”: al no estar vinculados directamente al desempeño, resultados o rendimiento no podían actuar como estímulos para ser más eficientes o premiar el buen desempeño, al contrario terminarían estimulando los malos desempeños.

En el modelo se supuso que al eliminar la protección de este sistema salarial “perverso” y pasar los profesores a un régimen de libre contratación (empleados particulares) no tardarían en apreciarse los efectos benéficos de la competencia mercadista: los mejores serían premiados y los peores expulsados. El cambio de régimen de remuneraciones aparece como subproducto necesario del traspaso de los establecimientos escolares fiscales a las nuevas administraciones privadas o municipales.
11 Antes se había desmontado el considerable poder gremial del profesorado, excluyéndolo como actor influyente en el diseño de la educación nacional y como fuerza sindical a la hora de negociar remuneraciones y condiciones laborales. El profesor, desde un punto de vista social se ha “liberalizado” y sus remuneraciones dependerán del libre juego del mercado: se ha “profesionalizado”, ha dejado de ser “funcionario”.

Esta virtual eliminación del educador profesional del escenario de decisiones educativas, se facilita también por el desplazamiento del centro de elaboración de políticas para el sector desde el Ministerio de Educación hacia la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN) y el Ministerio de Hacienda. Desde allí priman las opiniones de economistas e ingenieros que, conjuntamente con los líderes empresariales, constituyen los nuevos primeros actores del escenario educativo aportando puntos de vista y lenguaje novísimo a su análisis.

Sin embargo, el sector tradicional de la educación contribuyó a la formulación de políticas, desde el gobierno militar, con una serie de medidas de fiscalización y estructuración organizativa de los establecimientos que se impulsan bajo el argumento del deber del Estado —aún del Estado subsidiario — de brindar “protección a la fe pública”. Estas medidas, que se conectan con la tradición estado-docentista chilena, terminan siendo contradictorias con el modelo liberalizador implantado y el propio profesorado las considera una nueva instancia de control político del régimen autoritario.


La transición. El reposicionamiento democrático a partir de 1990

El marco político general en el que transcurre esta etapa se puede caracterizar por dos elementos:

a) La búsqueda de una restauración plena de la institucionalidad democrática;

b) una forma específica de convivencia democrática: la acción política auto limitada a los asuntos en que exista consenso. Por su parte, el régimen militar había establecido constitucionalmente una serie de normas y medidas de gobernabilidad que hacían difícil retrotraer la gestión pública al uso pre-gobierno militar.

La Ley Orgánica Constitucional de la Enseñanza (LOCE), promulgada el último día del gobierno militar como condición de gobernabilidad, proporciona al nuevo gobierno un marco jurídico evidentemente contradictorio con las realizaciones proyectadas en el Programa Electoral de la Concertación de Partidos por la Democracia. Se lo intenta llevar a cabo tratando de no modificar este pie forzado jurídico. En una perspectiva histórica resulta particularmente dramático el mandato de la LOCE que define para el Estado “el deber de resguardar especialmente la libertad de enseñanza” (Art. 3º).

En primer lugar, se buscan interpretaciones menos radicales de la Ley, apartándose de la coherencia establecida en el gobierno militar ante una concepción subsidiara del Estado, una economía “social de mercado” y el establecimiento de un “mercado” educacional. En particular se trata de abandonar esta última noción y substituirla por la noción de democratización y participación a través de la descentralización efectiva de los servicios.

En segundo lugar, se deja de lado el “paradigma jurídico de cambio” como modalidad exclusiva de promoción de la novedad, característica de la democracia tradicional chilena, dado que su utilización habría obligado a la tarea imposible de intentar modificar la Constitución o la LOCE, o abandonar la estrategia política fundamental del asentamiento democrático a través del consenso y no de la confrontación. En substitución se adoptan estrategias sistémicas de intervención basadas en diagnósticos amplios
que identifican las áreas o aspectos de mayor sensibilidad o que garanticen mayor efecto sinérgico.

El enfoque general es, entonces, pragmático, intencionalmente enunciado en términos ideológicos a fin de evitar al máximo las confrontaciones con la oposición y, aun a riesgo de recibir críticas desde las propias filas concertacionistas, acentuando los requerimientos modernizadores de una economía dinámica, moderna, recientemente internacionalizada. Se connota esta posición enfatizando las nociones de crecimiento económico y desarrollo con equidad.

Para estos efectos se utilizan los estudios elaborados al respecto por organismos internacionales, en especial UNESCO y CEPAL, que brindan un sustento teórico a la consideración de “la educación como eje del desarrollo económico con equidad” y se sigue la estrategia de desarrollar programas de mejoramiento de alto impacto en los establecimientos educacionales con asistencia técnica y financiera internacional.
14 Para la argumentación relativa al desarrollo de la educación media se recurre a la búsqueda de referentes externos significativos.

Así, se exploran sistemáticamente las soluciones estructurales y curriculares que para la educación media elaboraron países que experimentaron procesos de desarrollo económico similares al chileno: crecimiento sostenido y franca inserción en la economía internacional, como es el caso de Corea del Sur, Malasia y Singapur. También se busca en países europeos, como Holanda, modelos de estrategias de política educativa que combinen una amplia participación ciudadana en la educación con una organización curricular que intente mejorar los niveles de logro en enseñanza y resuelva los problemas de organización de una buena educación técnica de nivel medio. En un debate no resuelto aún, las posiciones más originales abandonan la orientación norteamericana destacando sus resultados negativos en la calidad del producto educacional, debido al efecto contradictorio (por sus resultados inequitativos) de los planteamientos escolares igualitaristas, cuando se los confronta con una absorción casi universal de la matrícula de este nivel. Para lograr equidad educativa en una sociedad como la chilena, con diferencias tan abismantes en los ingresos familiares, parece más razonable diferenciar alternativas de educación media que puedan atender más adecuadamente las necesidades de los distintos segmentos fijándose, al mismo tiempo, metas elevadas pero asequibles de calidad académica.

Otras posiciones enfatizan también la necesidad de tener una educación media académicamente muy seria. Proponen el desarrollo de una educación general más prolongada, de alta calidad, que permita unos años finales de educación media con diferenciación académica y técnica clara y responsable. Se piensa que para recuperar la calidad de “ascensor” social que tuvo la educación media, se hace necesario detener su actual desvalorización y pérdida de significado. El liceo debería ser capaz de atraer realmente a los jóvenes inteligentes y talentosos de los sectores empobrecidos y convertirse en un trampolín que permita su aporte pleno y efectivo en la sociedad.

El Ministerio de Educación comienza un lento proceso de redefinición del rol pasivo heredado del régimen militar, inaceptable para los partidos de la Concertación que se encuentran ahorquillados entre la interpretación mercadista o privatista de la LOCE y el nuevo régimen descentralizado de administración alcaldicia de las escuelas y liceos. Se elige fortalecer la descentralización, después de toda la elección de concejales democratizarán las comunas.
15Se vuelve a incorporar al profesorado como actor en la determinación de políticas educacionales invitándose al gremio magisterial a formar parte de comisiones de trabajo y asesorías y cargos ministeriales. Se aprueba la Ley de Estatuto Docente que vuelve a regular las remuneraciones del profesor. Esta Ley constituye la medida más abiertamente contradictoria con el marco jurídico heredado y su aplicación ha provocado múltiples problemas concretos de implementación dada su incoherencia con el resto del sistema. Los profesores siguen la estrategia de afirmarse en esta Ley para, simultáneamente, impedir mayores iniciativas privatizadoras y forzar al Ministerio de Educación a asumir un rol más activo en la administración de la educación.

Se da también importancia y se fortalece a las organizaciones estudiantiles procurando el restablecimiento de los centros de alumnos en los liceos y la preparación responsable y sistemática de dirigentes estudiantiles. El Ministerio del Trabajo, por intermedio del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, tiene una activa participación en el nuevo diálogo educacional formando parte importante de los esfuerzos educativos del país.

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